관련 법령 및 판단기준 법리
국토계획법 제58조 제1항 제4호는 개발행위허가기준 중 하나로 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는지 여부’ 등을 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]는 개발행위허가기준으로 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’ 등을 규정하고 있다.
국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 금지요건·허가기준 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로,
그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결
아울러 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다.
그러므로 그 심사 및 판단에는, ① 우리 헌법이 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다’고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ③ ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조).
구체적 사안의 판단
이 사건 거부처분은 피고의 재량권 범위 내에서 합리적인 근거에 기초하여 이루어진 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다
이 사건 사업이 기후변화에 대응하기 위한 친환경 에너지산업이기는 하나 한편 이 사건 사업은 산림생태계 및 지형‧경관 훼손 등 환경에 부정적 영향을 미치는 측면도 함께 가지고 있는 점, 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지할 공익 또한 큰 점, 상주시가 낙동강변에 낙동강 역사문화생태 체험특화단지를 형성하고 문화관광시설을 건립한 점 등을 고려하면, 피고가 이 사건 신청지를 현재 상태로 유지함으로써 달성할 수 있는 공익이 태양광발전시설의 설치로써 얻는 원고의 사익이나 친환경에너지원의 확보 등 다른 공익보다 크다 할 것이다.
원고는 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가를 받은 상주시 잡종지㎡를 비교 대상지로 들고 있으나, 위 비교 대상지 주변 지역은 전형적인 농경지, 임야로 주변에 문화관광시설이 존재하지 않는 점, 달리 주변 환경, 토지이용실태 등이 이 사건 신청지와 유사하다고 볼 만한 자료가 없는 점 등에 비추어 위 비교 대상지에 대한 개발행위허가가 있었다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 이 사건 거부처분이 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다.
또한, 인근 토지에 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위 허가가 있었다는 이유만으로 그 주변 토지에 동종의 개발행위허가를 모두 인용해야 한다면 난개발을 막을 방법이 없게 되어 개발행위허가 제도 자체를 유명무실하게 만들 우려가 있다.
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